[COMPTE RENDU] SEMINAIRE-DEBAT : NOUVEAUX CODES DES COLLECTIVITES LOCALES ET DE L’URBANISME, REFORME DES TEXTES ET MUTATION DES TERRITOIRES : REGARDS CROISES DES GEOGRAPHES ET DES URBANISTES

Compte rendu réalisé par Marouen Taleb – Urbaniste PhD – ATU

Tenu le 21 octobre 2017 à la Faculté des Sciences Humaines et Sociales de Tunis (FSHST), le séminaire-débat sur les nouveaux codes des collectivités locales et de l’urbanisme a été organisé conjointement par l’unité de recherche Régionalisation et Développement Régional et Urbain, l’Association Tunisienne des Urbanistes (ATU) et l’Association des Géographes Tunisiens (AGT). Longtemps désirée, la coopération entre urbanistes et géographes s’est imposée comme une démarche commune inéluctable face à la primauté des dimensions politiques et juridiques dans la conduite des réformes et qui ont laissé peu de place aux enjeux relatifs aux villes et aux territoires.

Ce séminaire qui s’est penché sur ces questions à travers les lectures conjuguées des géographes et urbanistes a été également l’occasion de faire intervenir à la fois des experts, chercheurs et acteurs publics sur une thématique qui touche de près au quotidien des citoyens et aux modalités de leur inscription dans la définition de leur cadre de vie que sont la ville et le territoire.

Les deux allocutions de bienvenue de Mourad Ben Jelloul, Géographe, Directeur de l’Unité de recherche RDRU accueillant ce séminaire et de Khirallah Ben Hafaiedh, Urbaniste, président de l’ATU, ont souligné l’intérêt de renouveler autant que possible ces regards croisés entre chercheurs et praticiens de l’espace et ont confirmé la volonté de poursuivre la réflexion commune.

Le séminaire a regroupé deux séances au sein desquelles se sont succédé quatre interventions. La première séance modérée par Hend Ben Othman – enseignante chercheure en urbanisme à l’ISTEUB, a été consacrée à la question de la décentralisation et à son corollaire juridique : le code des collectivités locales (CCL).

La première présentation a fait intervenir deux communicants, Mourad Ben Jelloul, Maître de conférences de Géographie à la FSHST et Néji Argoubi, enseignant chercheur à l’Université de la Manouba. D’emblée, M. Ben Jelloul délimite la portée territoriale du CCL qui consacre deux principes fondamentaux : la régionalisation et la décentralisation, promettant ainsi un nouveau mode de gouvernance territoriale reposant sur la démocratie participative. Il s’agit des réformes les plus attendues dans les régions pour tenter de réduire le déséquilibre spatial qui continue à marquer le territoire tunisien. Toutefois, M. Ben Jelloul, eu égard à son expérience dans l’administration territoriale, met en exergue l’ancrage des traditions centralisatrices dans l’esprit des gouvernants et des administrations, préfigurant une opposition entre héritage et modèle espéré. Pour Neji Argoubi qui a pris la relève, la faible dimension territoriale au sein du CCL est due en large partie à l’exclusion des spatialistes du débat et en provoquant l’hégémonie des aspects juridiques. Pour lui, la question de la régionalisation du territoire et la mise en place des districts ne représente pas une priorité pour les pouvoirs publics comme pour la majorité des partis politiques, une situation qui s’explique dans une grande mesure par la crainte de l’exacerbation des sentiments régionalistes et tribaux. Le CCL, en confortant  le gouverneur-nommé dans ses prérogatives préfigure un chevauchement/conflit avec le président-élu du conseil de région. Ainsi, les futurs districts en tant qu’institutions élues au suffrage indirect auront-elles la même légitimité et efficacité que les conseils régionaux ? A partir de là, quelles seraient les perspectives de ces différents conseils à l’aune des clivages politiques et tribaux ? Et quelles seraient les logiques face à la remise en question des modèles de développement régional et principalement la question de la redistribution des ressources ? Le parallèle semble selon les deux communicants assez tentant à établir : « qui garderait les gardiens ? ».

Dans la seconde présentation qui a questionné les paradigmes de la réforme de la décentralisation, Yassine Turki, enseignant chercheur en urbanisme à l’ISTEUB et qui a contribué aux travaux techniques de préparation du projet de CCL, a tenu à préciser d’entrée que la réforme n’a pas été initiée par un Etat en quête d’efficience et de modernisation de ses modalités d’action mais comme un corollaire de la transition démocratique. En effet, un consensus sur la question de la décentralisation apparait déjà au sein des partis politiques engagés dans la course à la constituante en 2011 comme prolongement local de la transition démocratique mais également comme réponse aux défis du déséquilibre régional. Après l’adoption de la constitution de 2014, le processus s’est prolongé à plusieurs niveaux dont notamment le CCL et la communalisation intégrale du territoire national. Cette communalisation du territoire est porteuse d’un ensemble de risques. Le premier selon Yassine Turki est de donner une fausse impression d’intégration politique des populations rurales. L’objectif de « donner une voix » au milieu rural à travers des élections municipales est susceptible de ne pas résister aux modes de fonctionnement politique dans les communes étendues qui demeure fortement lié aux villes. Le second risque est lié aux capacités d’assurer des services locaux de qualité dans le milieu rural par des communes qui ont toujours agi en milieu urbain n’ayant pas encore les capacités à assumer cette nouvelle charge territoriale. Il s’agit donc d’éviter une « intégration de façade ». Sur la question du devenir des grandes agglomérations, Yassine Turki souligne qu’il serait peu probable que les collectivités locales engagent de leur propre initiative des actions de coopération. Le cas du Grand Tunis, avec 4 région et 38 communes témoigne bien de cette difficulté, malgré la nécessité du montage de telles coopérations au vu des processus de métropolisation que connaissent les grandes villes tunisiennes. Revenant enfin sur le constat de faiblesse des compétences des régions, Yassine Turki rappelle que le principe de subsidiarité qui a guidé la rédaction du projet de CCL a permis d’attribuer à la commune la part la plus importante des compétences, et par la suite de réduire la portée de celles de la région.

La deuxième séance dédiée au nouveau  Code de l’Urbanisme a été modérée par Seddik El Fezai, Maître de Conférence en Géographie à la FSHST. Pour Mahmoud Gdoura, ancien Directeur de l’urbanisme au Ministère de l’Equipement, la réforme du Code d’Aménagement du Territoire et de l’Urbanisme s’impose étant donné qu’après plus de 20 ans d’application, le code actuel a montré ses limites ;  son inadaptation aux problèmes actuels de la ville et l’inefficience de ses outils pour planifier l’intercommunalité, les grands projets et le patrimoine en sont des exemples. Pour M. Gdoura, repenser la législation urbaine devrait être un moyen pour faire face à la centralisation actuelle, à la faible participation ainsi qu’à la méconnaissance de la boite à outils du CATU et l’insuffisance des capacités techniques et financières des communes. Ainsi, si le nouveau Code de l’Urbanisme apportera des nouveautés, il s’agit bien de pallier aux défaillances de l’ancien code dont l’inadéquation avec la décentralisation, l’absence de démocratisation des outils de la planification spatiale et l’absence d’outils de maitrise foncière et de mécanismes de financement à même de  consolider l’action des communes. M. Gdoura dénombre des doubles emplois et des chevauchements inappropriés entre les outils proposés par le texte, exemple le Plan de de développement communal et le Plan de de développement inter-communal. Il s’attarde sur le concept de ville nouvelle et souligne son inadéquation au contexte tunisien en partant des échecs enregistrés dans des environnements similaires (cas des expériences en Algérie et au Maroc). Selon M. Gdoura, le problème de la législation (ancienne et nouvelle) se situe moins dans sa conception que dans son application. L’exemple le plus probant reste celui des délais d’approbation rendant obsolète la majorité des Plans d’Aménagement Urbain (PAU) dès leur entrée en vigueur. De plus, l’intégration des principes de décentralisation dans les procédures de la planification spatiale reste limitée face aux compétences des gouverneurs en matière de décision et des structures centrales lorsqu’il s’agit des grands projets d’aménagement. M. Gdoura s’interroge enfin sur les capacités de produire l’ensemble des textes d’application nécessaires pour l’entrée en application de l’ensemble des dispositions du projet de code. Pour l’ensemble de ces raisons, le texte  mériterait, selon lui, un débat plus approfondi.

Ezzeddine Drissi, Géographe, enseignant chercheur à la FSHST  rappelle d’abord l’incompatibilité entre l’ancien CATU et la nouvelle constitution de 2014, d’où la nécessité d’un nouveau code prenant en compte à la fois la démocratisation de l’action publique et le nouveau découpage territorial. Il s’interroge de ce fait sur la nature du projet de texte :  s’agit d’une refonte du CATU ou d’un nouveau code? Outre des aspects de forme et notamment les irrégularités en termes de respect de l’arborescence du texte de droit, le projet du nouveau code présente une conception réductionniste de la dimension territoriale, malgré l’importance capitale qu’elle revêt pour faire face aux risques des velléités électoralistes et des appartenances partisanes et tribales. E. Drissi souligne la nécessité que le nouveau code concilie impérativement entre démocratie et aménagement par la démultiplication des niveaux de concertation sans pour autant contraindre opérationnalité des outils d’aménagement et conclue en s’interrogeant sur le futur rôle de l’Etat en matière de planification stratégique  .

Les débats faisant suite aux interventions ont été très riches en enseignements et témoignages assurés par des universitaires, experts, conseillers locaux et étudiants . Les questions de la redistribution transparente des richesses et de l’élaboration d’un nouveau modèle de gouvernance décentralisé au sein duquel l’aménagement du territoire ait une place primordiale ont constitué les points focaux des débats et ont permis de dégager des pistes de réflexions intéressantes sur l’articulation entre le CCL et le CU.

Il est à relever à ce titre la participation au débat de Mme Raoudha Arbi, Directrice de l’urbanisme au Ministère de l’Equipement, qui a eu l’amabilité de contribuer au débat en apportant un ensemble d’éclaircissements sur plusieurs points soulevés par les intervenants. R. Arbi a souligné que l’objectif primaire du nouveau CU est le passage d’un urbanisme de vocation à un urbanisme de projet et qu’à ce titre, le débat sur le nouveau code demeure ouvert à la contribution de tous pour qu’il puisse être en mesure d’apporter de réels changements dans nos villes.

Enfin, le mot de clôture, donné par Mourad Ben Jelloul, encourage l’assistance à renouveler ce débat à la lumière de l’évolution des deux textes et d’y apporter la contribution des géographes au même titre que celles des urbanistes.

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